La Consulta dichiara incostituzionale l’art.29 comma 5 del Dlgs. N.116/2017 e successive modifiche che impone la rinuncia ai diritti derivanti dal servizio pregresso per ottenere la stabilizzazione del rapporto dei giudici onorari.
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Indice
La massima
Rapporto di lavoro dei magistrati onorari – diritto alle ferie retribuite – Dlgs n. 116/2017 art. 29 comma 5 (Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui Giudici di pace) – stabilizzazione dei magistrati onorari – rinuncia ex lege alle pretese derivanti dall’esercizio di funzioni di magistratura onoraria – illegittimità costituzionale – bilanciamento di interessi
È costituzionalmente illegittima la norma ex art.29 comma 5 del decreto legislativo 13 luglio 2017 n.116, come sostituito dall’art.1 comma 629 lett.A) della L.30 dicembre 2021, n.234 che determina la rinuncia ex lege ai diritti in punto di ferie retribuite, previdenza ed assistenza maturati negli anni precedenti per l’esercizio di funzioni di magistratura onoraria, col superamento delle procedure valutative di conferma.
Nella decisione in commento, la Consulta – prendendo le mosse da alcune recenti pronunce della CGUE in materia di stabilizzazione della magistratura onoraria – dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.29 comma 5 del decreto legislativo 13 luglio 2017 n.116, come sostituito dall’art.1 comma 629 lett.A) della L.30 dicembre 2021, n.234, nella parte in cui determina la rinuncia ex lege ai diritti garantiti dal diritto eurounitario in punto di ferie retribuite, assistenza e previdenza, al superamento di procedure valutative di stabilizzazione dei magistrati onorari.
La vicenda
Torniamo su questione rispetto alla quale avevamo già avuto modo di commentare due passaggi intermedi sempre per questa rivista, nel primo caso (XXX rif all’articolo) laddove ragionavamo sull’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato n.770 del 31.01.2025 alla Corte di Giustizia Europea, e successivamente la pronuncia della stessa CGUE (rif all’articolo XXX) del settembre 2025 su rinvio pregiudiziale sollevato dalla Corte D’Appello dell’Aquila.
In entrambi i casi, le due Corti domestiche avevano interpellato la Corte di Giustizia Europea per verificare la compatibilità di una specifica norma nazionale, introdotta dal legislatore italiano per regolarizzare una annosa vicenda di precariato giudiziale, quella della magistratura onoraria in generale e dei giudici di pace nello specifico.
Non sarà allora inutile, atteso l’elevato livello di complessità della materia, ripercorrere sia pure in maniera telegrafica il perimetro della vicenda giudiziaria che vede nella pronuncia oggi in commento la sua conclusione.
Alcuni magistrati onorari di lunghissimo corso – con durata degli incarichi, via via rinnovati, anche ultraventennale – adivano il TAR Lazio per sentire accertare il diritto:
- ad un rapporto di lavoro a tempo indeterminato alle dipendenze del Ministero della Giustizia, alle stesse condizioni dei colleghi ordinari, mediante stabilizzazione nei ruoli;
- al riconoscimento di differenze retributive al fine di ottenere l’equiparazione economica ai colleghi ordinari, incluso il diritto a ferie retribuite;
- il riconoscimento del diritto al medesimo trattamento previdenziale ed assistenziale dei colleghi ordinari;
- in subordine, il risarcimento del danno per l’abuso delle proroghe legislative dei contratti di lavoro a tempo determinato che li aveva visti oggetto in alcuni casi da decenni.
Assumevano innanzitutto i ricorrenti che il loro rapporto di lavoro precario in forza al Ministero della Giustizia dovesse essere disciplinato dalla risalente normativa del Regio Decreto 30 gennaio 1941 n.12, artt.4, da 42-bis a 42-septies, 43-bis, 71, 71-bis e 72, e non dalla successiva norma recata dal Dlgs. N. 116/2017, abrogativa della prima, anche perché il ricorso era stato depositato a marzo 2016, dunque prima dell’entrata in vigore della citata riforma del 2017.
Il TAR Lazio dichiarava nel 2021 il difetto di giurisdizione sulla domanda, ritenendola intesa ad ottenere la costituzione ex novo di rapporto di impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione, mentre respingeva tutte le altre domande.
I ricorrenti proponevano allora appello al Consiglio di Stato il quale emetteva una prima ordinanza n.906 del 26 gennaio 2023 con la quale rimetteva alla Corte di Giustizia dell’Unione europea la verifica della compatibilità con il diritto unionale della normativa nazionale (la succitata riforma del 2017) che non prevedeva anche per GOT e i VPO il diritto ad un periodo di ferie estive retribuite e tutela previdenziale ed assistenziale.
Una prima sentenza della CGUE, del 27 giugno 2024 nel procedimento C-41/23 (Peigli) aveva dichiarato l’incompatibilità col quadro europeo di una normativa nazionale, quale quella del 2017, che da un lato non garantisse anche ai magistrati ordinari un periodo di ferie retribuite e dall’altro non prevedesse un sistema sanzionatorio effettivo ed efficace contro l’abuso della reiterazione dei contratti a termine dei magistrati onorari.
Era però intervenuta nel frattempo (L. finanziaria 234/2021) una ulteriore procedura di stabilizzazione dei magistrati onorari già a suo tempo introdotta il Dlgs. N. 116/2017, che comportava – al superamento della selezione – la stabilizzazione ma anche la rinuncia automatica a far valere i diritti derivanti dal servizio prestato negli anni pregressi. Con ciò determinando, anche, l’automatica improcedibilità dei giudizi eventualmente in allora promossi e pendenti.
Per due dei ricorrenti del procedimento si verificava allora tale circostanza (superamento della selezione e stabilizzazione). Su richiesta degli stessi, che avevano modificato parzialmente le domande (modifica ritenuta integrare emendatio e non la inammissibile mutatio libelli), il Consiglio di Stato riteneva allora rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollecitata, in ordine al possibile contrasto della disciplina del 2017, parzialmente modificata dalla intervenuta normativa del 2021, con gli artt. 24, 111 e 117 Cost quest’ultimo in riferimento – per il meccanismo della norma interposta – all’art. 47 CDFUE e art. 6 paragrafo 1 CEDU.
La normativa nazionale nel mirino della Consulta
La normativa oggetto del vaglio di costituzionalità è l’art. 29, comma 5, del Dlgs. N. 116/2017, che nella versione 2021 (la procedura di stabilizzazione) prevede per i magistrati onorari in servizio alla data del 1 gennaio 2022 la possibilità o superare la speciale selezione prevista dalla normativa ed essere definitivamente stabilizzati nei ruoli della Giustizia con rinuncia automatica a tutti i diritti eventualmente discendenti dal pregresso servizio, oppure non partecipare alla stabilizzazione ed optare per la percezione di una somma a titolo di indennità comunque a tacitazione dei diritti vantati per il pregresso servizio e dunque rinuncia ai diritti potenzialmente rivendicabili per il rapporto intercorso. La seconda opzione era prevista anche per coloro che, partecipando alla selezione, non l’avessero superata.
Il superamento della selezione con conseguente stabilizzazione del rapporto si sarebbe dunque tradotto in una rinuncia ex lege ad ogni diritto discendente e derivante dal pregresso rapporto a termine, con la conseguenza anche dell’improcedibilità dei giudizi pendenti a tale data. Effetto sostanziale, dunque, ma anche processuale immediatamente operato dallo ius superveniens in discorso. Di qui la ritenuta rilevanza del dubbio di costituzionalità fatto proprio dal Consiglio di Stato per le domande ritenute (ancora) ammissibili tra quelle originariamente proposte dai ricorrenti rimasti in gioco, ossia i due che avevano superato la selezione indetta con la norma del 2021.
Le norme a parametro della incostituzionalità
Le norme rispetto alle quali il Consiglio di Stato, ipotizzando il contrasto, ha lanciato dunque la palla alla Consulta, sono l’art. 24 Cost. l’art. 111 Cost., e l’art. 117 Cost. in relazione agli artt. 47 del Trattato di funzionamento dell’Unione (CDFUE) nonché l’art. 6, paragrafo 1, della CEDU. Si ricorda, quanto all’art.117 Cost., che la norma, grazie al meccanismo della norma interposta, nella versione risultante dalla modifica costituzionale del Titolo V nel 2001, consente l’immediata e diretta incidenza nell’ordinamento costituzionale anche di norme di rango sovrannazionale, e segnatamente europeo.
Il diritto eurounitario allora grazie all’art.117 Cost. diventa esso stesso parametro di legittimità costituzionale della normativa nazionale mediante il meccanismo della c.d. “norma interposta”.
E dunque, nella sentenza oggi in commento la Corte Costituzionale ha vagliato la costituzionalità dell’art. 29, comma 5, del Dlgs. N.116/2017 sia in relazione al diritto a difesa (art. 24 Cost.) che al principio del giusto processo (art.111 Cost.) in quanto:
- condiziona la procedura di conferma/stabilizzazione alla rinuncia preventiva e generalizzata a far valere in giudizio diritti e pretese derivanti dal medesimo rapporto in giudizio;
- determina una compressione eccessiva e sproporzionata del diritto ad agire in giudizio attraverso una rinuncia generalizzata imposta ex lege;
- fa in effetti dipendere dalla mera partecipazione ad una procedura selettiva la compressione del diritto costituzionalmente garantito di accedere alla tutela giurisdizionale;
- induce la parte privata a sacrificare ingiustamente la tutela giudiziaria delle pretese pregresse per accedere a quelle future;
- altera la parità delle posizioni processuali attribuendo una ingiustificata posizione di vantaggio della parte pubblica;
- confligge col diritto dei cittadini ad un ricorso effettivo (art 47 CDFUE) dinnanzi ad un giudice, in condizioni di parità;
- influenza indebitamente la decisione in un giudizio già pendente.
Il Consiglio di Stato, quindi, attesa la rilevanza e non manifesta infondatezza, solleva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 29 comma 5 Dlgs. N. 116/2017.
Il giudizio avanti la Consulta
La Corte costituzionale, con la sentenza oggi in commento, pubblicata a fine maggio 2026, ripercorre innanzitutto i precedenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia Europea sulla vicenda della magistratura onoraria, che in effetti a più riprese è stata presa in carico dal Giudice Europeo atteso il folto contenzioso originato dalla questione.
Secondo la Presidenza del Consiglio dei Ministri, intervenuta ad adiuvandum nel giudizio di costituzionalità della norma interna, anche le recenti pronunce della CGUE in materia avrebbero a ben vedere avallato la sufficienza e ragionevolezza della procedura di stabilizzazione attuata con la normativa oggetto di vaglio costituzionale.
Le altre Parti processuali, per converso, obiettavano che la disposizione censurata impone un sacrificio eccessivo e costituzionalmente ingiustificabile ai diritti fondamentali della persona (diritto di difesa, accesso alla giustizia, tutela del lavoro) in favore di interessi di carattere meramente amministrativo-finanziari, senza cioè un imprescindibile bilanciamento degli interessi in gioco.
Inoltre contestavano la tesi del Governo Italiano sul preteso avvallo della normativa della stabilizzazione da parte della Corte di Giustizia Europea, ricordando che recentissimamente (8 ottobre 2025) la Commissione Europea aveva anzi inviato allo Stato Italiano una missiva di costituzione in mora, con avvio di ennesima procedura di infrazione (la n.2159/2025) proprio in riferimento alla situazione della magistratura ordinaria.
La Corte, innanzitutto, ha ordinato al Governo Italiano il deposito degli atti relativi alla citata procedura di infrazione europea iniziata ad ottobre 2025, e ha deciso l’incidente di costituzionalità rilevando quanto segue.
Gli architravi della decisione della Corte Costituzionale
La Consulta ha innanzitutto ripercorso l’evoluzione della propria giurisprudenza che, dagli anni ’80 in poi, passando per la riforma del Titolo V della Costituzione e la relativa modifica dell’art. 117 Cost., ha superato il pregresso dualismo tra il diritto costituzionale (interno) ed il diritto eurounitario, arrivando alla sentenza n. 269/2017 che ha in definitiva attribuito al giudice comune la scelta se disapplicare la normativa interna ritenuta in contrasto col diritto europeo, eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea, oppure sollevare una questione di legittimità costituzionale quando ricorra un duplice conflitto, sia con la CDFUE e con la Costituzione: in tal modo, integrandosi un concorso di rimedi funzionale ad assicurare la piena effettività del diritto dell’Unione e ad escludere ogni preclusione.
Ha poi proseguito la Corte ricordando la progressiva perdita di rilevanza del riferimento alla specifica norma del diritto europeo violata (definita “contenitore” dalla Consulta), così che il riferimento giuridico non è più solo o necessariamente la CDFUE, e l’assunzione a parametro del giudizio di costituzionalità non più solo i diritti costituzionali, ma anche i principi. Infine, ha chiarito come in questo nuovo sistema le due Corti – la Consulta e la Corte di Giustizia UE – collaborino per assicurare la piena effettività del diritto unionale e per evitare disarmonie e conflitti che pregiudicherebbero la certezza del diritto.
Dunque, in caso di dubbi sul contenuto di un diritto europeo, rilevante nel giudizio di costituzionalità di una legge, la Consulta può proporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea; laddove invece il contenuto del diritto dell’Unione sia definito e non versi in dubbio, la Corte Costituzionale lo integra come parametro di costituzionalità tramite l’art. 117 Cost., agendo quale enforcer del diritto europeo, assicurandone il primato e la piena effettività grazie all’efficacia erga omnes delle sentenza di illegittimità costituzionale.
Orbene: nel caso di merito in esame, la Consulta, rilevata la stretta interdipendenza tra la posizione processuale e quella sostanziale in gioco e in capo ai magistrati onorari che, avendo superato la selezione per la stabilizzazione, si vedevano imposta la rinuncia ex lege ad agire pre il pregresso, ha ritenuto che per valutare la normativa oggetto del sindacato di costituzionalità si dovesse partire dalla ricostruzione della posizione della magistratura onoraria in Italia.
E dunque: dall’art. 106 Cost. discende (II comma) la possibilità, quale eccezione alla regola del concorso pubblico, di una magistratura onoraria cui vengano affidate funzioni magistratuali di tipo “minore” in termini di livello di complessità e comunque solo occasionali e concorrenti.
In tale modello di magistratura voluto dall’Assemblea costituente, la regola dell’assunzione per concorso pubblico costituisce principio fondamentale in aderenza all’art. 3 Cost., perché garantisce la possibilità di accesso alla magistratura a tutti i cittadini, assicurando nel contempo la qualificazione tecnico-professionale dei magistrati, e infine concorre ad assicurare la separazione del potere giurisdizionale dagli altri poteri dello Stato e la qua indipendenza, a presidio di uno degli elementi fondanti dell’ordinamento.
L’ampliamento dei compiti affidati nei decenni alla magistratura onoraria, allora, nonché la reiterazione continua degli incarichi che avrebbero dovuto essere temporanei e residuali costituiscono senz’altro una deviazione dal modello costituzionale, deviazione che tra l’altro è valsa all’Italia ben due procedure di infrazione ad opera della Commissione europea. Oltretutto, la normativa del 2017, oggetto di vaglio costituzionale, è stata varata proprio allo scopo di sanare la situazione e neutralizzare la procedura di infrazione.
Secondo la Corte Costituzionale, la ricognizione delle più importanti e recenti pronunce della CGUE in punto di trattamento della magistratura onoraria, tra cui la recentissima Pelavi del 2025, porta a concludere che per l’art. 5 punto 1 dell’Accordo Quadro sul lavoro a tempo determinato la stabilizzazione di un rapporto a tempo determinato costituisca in effetti una sanzione effettiva dell’abuso nella reiterazione dei contratti a termine dei magistrati onorari, non però se tale sanzione comporti l’automatica rinuncia, ex lege, a diritti (quali quelli alle ferie retribuite ed alla previdenza ed assistenza) riconosciuti dal diritto europeo anche ai magistrati onorari, che sono ricompresi nella nozione eurounitaria di lavoratori a tempo determinato.
Conclusioni
Alla luce delle considerazioni sin qui ricostruite, l’art. 29 comma 5 Dlgs. N. 116 del 2017 – nella misura in cui fa conseguire al superamento della procedura valutativa di conferma la rinuncia ai diritti conferiti dall’Unione Europea – viene dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 24 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 47 CDFUE.
La Consulta demanda contestualmente al legislatore dettare i criteri per la quantificazione del contenuto economico dei diritti dei magistrati onorari, di derivazione unionale, per il periodo precedente la stabilizzazione, commisurandoli all’attività qualitativa e quantitativa svolta.
Nelle more, spetterà al giudice ordinario accertare la ricorrenza, nel caso concreto, di un rapporto di lavoro ai sensi del diritto dell’Unione e quantificare il contenuto economico dei relativi diritti.
In sostanza: la norma in esame, che stabilizza ma a fronte di rinuncia, non costituisce la sanzione effettiva all’abusiva reiterazione dei contratti a termine dei magistrati ordinari e dunque è costituzionalmente illegittima per contrasto con l’art.24 Cost. e l’art.47 CDUFUE (quest’ultimo, ex art.117 Cost.).
E dunque, in attesa che il legislatore italiano corregga il meccanismo normativo, il giudice ordinario a cui i magistrati ordinari si rivolgeranno per chiedere tutela dovrà in sostanza disapplicare la normativa che comporta la rinuncia preventiva al pregresso, e potrà procedere nella quantificazione del contenuto economico dei diritti invocati.
@2026 Pubblicazione di Avv. Chiara Daneluzzi, commento a sentenza per la rivista giuridica Guida al Lavoro nella piattaforma Norme & Tributi Plus Diritto del Il Sole 24 Ore
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